Braucht Österreich ein neues Behördensystem?

Am 27. Jänner 2010 fand im Rahmen des Lehrgangs Professional MSC E-Government ein Kamingespräch mit SC Univ. Prof. Dr. Georg Lienbacher zum Thema „ Braucht Österreich ein neues Behördensystem?“ statt. Im Anschluss daran war Zeit für eine offene Diskussion und den Austausch von Erfahrungen.

SC Univ. Prof. Dr. Georg Lienbacher ist Leiter des Verfassungsdienstes im Bundeskanzleramt und Vorsitzender der „Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform“, die im Jahr 2008 ihre letzte Sitzung hielt.

Überblick über die Entwicklungen der Behördenreform und mögliche Perspektiven

Bereits der Österreich-Konvent (30.6.2003 bis 31.1.2005) unter dem Vorsitz von Dr. Franz Fiedler hatte über Vorschläge für eine radikale Staats- und Verfassungsreform beraten. Ziel des Konvents war die Schaffung eines neuen Verfassungstextes. Konkrete Ergebnisse hat der Österreich-Konvent aber mangels Einigung nicht beschlossen. Verfassungsänderungen sind oft deshalb schwer umzusetzen, weil sie auf vielen Ebenen zu Veränderungen führen. Dazu ist vielfach schon im Vorfeld ein Konsens der Betroffenen (Bund, Länder, Selbstverwaltungskörper, politische Parteien) nur schwer zu erzielen. In den Medien und in der Öffentlichkeit werden oft vordergründig die Länder als die Schuldigen an der mangelnden Konsenserzielung wahrgenommen. Die Realität zeichnet aber ein differenzierteres Bild, in dem je nach Interessen auch von den Zentralstellen (Ministerien), den politischen Parteien, bestimmten Staatsorganen oder aus den Selbstverwaltungskörpern heraus Widerstand geleistet wird.

Die von der „Expertengruppe Staats- und Verwaltungsreform“ vorgeschlagene Behördenreform sieht vor, alle Sonderbehörden, die im Bereich der Rechtskontrolle tätig sind, aufzulösen. Davon wären über mehr als 100 Verwaltungsbehörden betroffen. Als prominente Beispiele seien die Unabhängigen Verwaltungssenate (UVS), der Unabhängige Finanzsenat (UFS), aber auch der unabhängige Umweltsenat genannt. Auf Landesebene fielen z. B. viele Grundverkehrsbehörden weg. Zudem würden die Bundesministerien und alle Ämter der Landesregierungen von allen Rechtsmittelentscheidungen in der mittelbaren Bundesverwaltung und in der Landesverwaltung entlastet. Alle diese Aufgaben sollen Verwaltungsgerichte in jedem Bundesland sowie ein Verwaltungsgericht auf Bundesebene (sog. 9+1-Modell) übernehmen. Alle freiwerdenden Kräfte durch Auflösung von über 100 Sonderbehörden und durch den beträchtlichen Aufgabenabbau in den Bundesministerien und in den Ämtern der Landesregierungen würden in diesen Verwaltungsgerichten zusammengeführt, was zu erheblichen Synergieeffekten und Kosteneinsparungen führt. Die Vorschläge der Expertengruppe wurden bis heute jedoch nicht umgesetzt.

Über internationale Verpflichtungen und einen funktionierenden Rechtsstaat

Die Vorschläge der Expertengruppe waren aber nicht nur von reformatorischen Gesichtspunkten getragen. Auch völkerrechtliche Verpflichtungen sind Grundlage dieses Vorschlags. Seit dem Beitritt zur Menschenrechtskonvention müssen Zivil – und Strafrechtssachen durch Tribunale entschieden werden (Art 6 EMRK). Die Menschenrechtskonvention ist ein völkerrechtlicher Vertrag und verpflichtet daher die Republik Österreich, dies als Vertragspartei zu gewährleisten. Das Problem, das innerstaatlich dabei entstanden ist, liegt im Umstand, dass viele Verwaltungsangelegenheiten, die in Österreich von Verwaltungsbehörden zu entscheiden sind, Zivil- bzw Strafrechtssachen nach der ERMK darstellen. Für diese Verwaltungsangelegenheiten muss eine Tribunalentscheidung gewährleistet werden. Ob die unabhängigen Verwaltungsbehörden, die zu diesem Zwecke eingerichtet wurden, dieser Verpflichtung genüge tun, wurde immer wieder bezweifelt. Mit der Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit im beschriebenen Sinne, würde diese Frage endlich zweifelsfrei geklärt.

Effizienz der Verwaltung

Hinsichtlich des Einsatzes von Personalressourcen kam die Frage auf, ob die kleinen oder großen Bundesländer effizienter arbeiten. Lienbacher antwortete darauf, dass die Größe nicht unbedingt der ausschlaggebende Parameter ist. Kleinere Länder wie z. B. Vorarlberg arbeiten in vieler Hinsicht vorbildlich und verstehen es unter Effizienzgesichtspunkten sehr genau zu entscheiden, was z. B. an Fachexpertise zugekauft und was an Personalressourcen auf diesem Sektor selbst vorgehalten wird. Die Forderung einer Zusammenlegung von Ländern oder Gemeinden ohne strukturelle Veränderungen führt zu keiner Effizienzsteigerung.

Zur Rolle von ExpertInnen in der Demokratie

Zur personellen Zusammensetzung und der Diskussion, warum kein interdisziplinäres Team zur Verfassungsreform aufgestellt wurde, merkte Prof. Lienbacher an, dass in den Reformgremien durchaus Personen mit unterschiedlichem Vorwissen und Erfahrungen vorhanden waren. Eine Zusammenstellung mit Fachleuten, die über kein verfassungs- und verwaltungsrechtliches Vorwissen verfügen, ist in der Praxis disfunktional, weil solches Grundwissen notwendig ist. Sowie sich eine Diskussion um die Gesundheitsversorgung nicht ohne Fachleute (Ärzte etc.) auf diesem Gebiet führen lässt, lässt sich eine Verfassungsreformdiskussion nicht ohne Verfassungsjuristen führen, die ja die Fachleute auf diesem Gebiet sind. Freilich sollten Fachleute die Fachkenntnis als Entscheidungsgrundlagen beisteuern und nicht die Entscheidung selbst treffen.

Der Vorschlag des Publikums die Entscheidung von der Politik zu den Fachleuten zu verlagern, wird deshalb von Prof. Lienbacher zurückhaltend abgelehnt. Expertise allein bietet keine Gewähr dafür, dass akzeptierte und gute Entscheidungen getroffen werden, weil die Expertise meist nur eine von mehreren Entscheidungskomponenten darstellt.

Die Forderung nach schnellen Entscheidungen, wie sie in der Wirtschaft üblich sind, ist in einem demokratischen Rechtstaat nicht erfüllbar. Unternehmen sind hinsichtlich ihres Aufbaus und der Entscheidungsprozesse nicht mit einer Demokratie, sondern wohl eher mit einer Diktatur zu vergleichen. Demokratische Entscheidungsprozesse sind schwerfällig, manchmal irrational und oft teuer. Veränderungen und insbesondere Verfassungsänderungen beanspruchen daher auch dann einen großen zeitlichen Vorlauf, wenn der politische Wille vorhanden ist. Sie scheitern auf jeden Fall, wenn dieser fehlt, auch wenn die Vorschläge noch so gut sind.

Krisenzeiten stoßen Reformen an

Große Staats- und Verfassungsreformen fanden in der Regel in Krisenzeiten statt. Vielleicht ist auch das mit ein Grund, dass es derzeit wenig Reformwillen auf diesem Gebiet gibt. Die aktuelle Budgetkrise reicht offenbar aus Sicht von Prof. Lienbacher nicht aus, um größere Veränderungen wie beispielsweise die Reduktion um eine Verwaltungsebene und die Bereinigung des Behördendschungels umzusetzen. Kleine Veränderungen, wie beispielsweise die Reduktion der Verfassungsbestimmungen von ca. 1.600 Bestimmungen auf 600 wurden aber umgesetzt. Diese Bereinigung wäre auch in anderen Rechtsbereichen auf allen Ebenen denkbar, wobei ähnliche „Gesetzesentrümpelungen“ oft mit der Begründung scheitern, sich nicht mit „rechtstechnischen Fragen“ beschäftigen zu wollen.

Aktueller Status & Prognose zur Umsetzung

Die von der Expertengruppe ausgearbeitete Verfassungsreform ist abgeschlossen und könnte jederzeit in die Begutachtung geschickt werden. Die Frage inwieweit der politische Wille vorhanden ist, ist jedoch nicht prognostizierbar, da diese Entscheidung von vielen nicht beeinflussbaren Faktoren abhängig ist. Eventuell könnte aber der Budgetdruck zur Umsetzung beitragen.

Das fast vierstündige Kamingespräch wurde von den Anwesenden gut aufgenommen und die Möglichkeit, auch informellere Fragen zu stellen, sorgte für eine gute Gesprächsatmosphäre.

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